新华社上海1月9日电（记者何欣荣、郭慕清、董道勇）2025年开局，万象更新，政府投资基金迎来“顶层设计”。

差异化管理基金、不以招商引资为目的设立基金、鼓励取消注册地限制、鼓励降低或取消返投比例……国务院办公厅近日印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），共7方面25条措施，干货满满、亮点突出，给当下的股权投资市场带来新希望，也提振了行业信心。

国家级政府投资基金指导文件

国家级政府投资基金指导文件、填补监管空白、影响深远……多位专业人士在阅读《指导意见》时，提到这些关键词。

CVSource投中数据显示，截至2024年末，各级政府共成立1627只政府投资基金，自身规模累计达3.35万亿元，为推动经济高质量发展贡献了不可替代的力量。

实际上，自从2002年中关村创业引导基金设立至今，政府投资基金经历了探索起步、规范运作、快速增长三个阶段。尤其是近五年来，大量国有背景的资金涌入股权投资市场，基金数量与规模呈井喷式增长，迎来“风起云涌”“百舸争流”的新时代，但同时也面临存量优化、良莠不齐、无序竞争的挑战。

受访者表示，各地都有相应管理办法，但存在差异，有的还存在过时或不适应市场变化的情况，一定程度上阻碍了行业发展，业内翘首以盼新的“顶层设计”出台。

中国人民大学财政金融学院副教授胡波表示，我国的资金供给结构长期以间接融资为主，股权投资基金在促进实体经济发展上仍有较大发挥空间。当前，政府投资基金事实上成为整个股权投资行业的“压舱石”，促进其高质量发展对全行业具有重要意义。

中国财政科学研究院院长杨志勇表示，这是首次从国家层面出台促进政府投资基金发展的重要文件，对提升基金精细化管理、运营效率都提出了更高要求。当下，中央正在积极推进积极的财政政策，完善政府投资基金的“顶层设计”也是财政制度现代化的重要体现，能更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

“各级财政和地方国企正成为股权市场的主要资金来源，但也暴露出投资趋同、无序竞争的迹象。此时出台‘顶层设计’，非常必要和及时。”国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富说。

壮大耐心资本，推动有效市场和有为政府更好结合

当前，“募资难”仍在，市场期待有更多“活水”涌入，真正实现“长钱长投”。

受访者表示，《指导意见》一大亮点是：吸引带动更多社会资本，完善分级分类管理机制，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。

财政部有关负责人表示，要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，采用市场化方式支持创新创业和相关产业发展，提升基金专业化市场化运作水平。

“政府投资基金中包含政府出资，应充分体现政策目标诉求；同时，也属于股权投资基金，应充分尊重股权投资基金发展规律，实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一。”胡波说。

记者了解到，部分地方政府在基金运作中存在不同程度的越位和缺位问题。一方面，一些地方缺乏对基金投向的科学规划和指导，“引导”作用体现得不够充分；另一方面，一些地方政府过度参与、干预项目层面的投资决策，市场化运作和专业化管理的作用发挥不够充分。

陈道富表示，《指导意见》回应了政府投资基金运作中存在的主要问题和市场诉求，提出在坚持财政资金属性的基础上，更好发挥市场力量支持产业发展和创新创业；还明确了政府投资基金是财政资金的创新使用方式，坚持政策目标不与民争利，并鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策等，这些都值得期待。

有观点认为，在股权投资领域，政府要“算大账、算总账”，市场主体主要算“财务账”。多位受访者表示，要把二者有机结合，做到既坚持政策目标导向，又尊重专业和市场，但也要正视二者之间的差异。

胡波表示，二者要实现有效协同，就需做好全过程绩效管理。当前，各级财政部门对政府投资基金的绩效管理主要以绩效评价为重点，未来还要完善绩效管理体系，真正做到“事前有目标，事中有监测，事后有评价，评价结果有应用”，切实发挥绩效管理对基金运作的“指挥棒”作用。

此外，《指导意见》还明确提出“发挥政府投资基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。”

业内人士认为，这是在“创投十七条”中“支持保险机构按照市场化原则做好对创业投资基金的投资”后的又一政策指引，也是在深圳、上海、北京等地明确提出引导保险资金等长期资本出资后，在国家层面给予更进一步的肯定。

鼓励创新、宽容失败，从制度层面为基金及管理机构“松绑”

为破解“不敢投、不敢退、怕担责”，多地松绑国资创投考核指标，推进一级市场容错机制改革。比如，北京、上海、浙江、安徽等地提出容错容亏、延长基金存续期等举措，体现了地方在化解一级市场困境时的积极探索。

“建立健全容错机制，特别重要。”厦门国家会计学院副院长、教授邓建平说，“例如人工智能、生物医药等新兴产业的技术创新和市场前景具有高度不确定性，容错机制可以让基金管理者敢于在这些风险较高但对经济发展有重要意义的领域进行投资，不用担心因个别项目失败而被问责追责。”

邓建平表示，《指导意见》特别提到不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。因为许多投资项目属于新兴产业或者处于初创阶段，从研发到商业化可能需要数年甚至十几年的时间。如果仅以单一年度盈亏来考核，很可能在企业还处于研发投入阶段，尚未产生收益时，就判定投资失败，这是不合理的。另外，如果仅以单个项目盈亏考核，基金管理人可能会为了避免某个项目的短期亏损而放弃一些有潜力但风险较高的投资机会。因此，综合考虑项目的协同发展、基金整体收益，更为合理。

2024年以来，一些创投机构密集发起“回购”诉讼，引发市场高度重视。上海一位投资机构负责人告诉记者，“要求被投企业回购的深层次原因，还是考核机制所致，基金到期了就要尽职尽责地履行退出程序，去收回资金，否则就要被追责问责，不到万不得已谁都不想走起诉程序。”

目前，在政府投资基金领域实施以尽职免责为核心的容错机制，已成共识。陈道富表示，接下来要尽快完善免责认定标准和流程，对责任追究或责任免除的条件、调查和决策的主体、程序等问题作出详细的规定。

此外，针对募资“下沉化”，甚至部分地方出现无序“内卷”等乱象，《指导意见》明确提出，明确省级政府加强本地区基金统筹管理，加强对下级政府设立基金的指导。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。

受访者表示，未来市场化、专业化将成为政府投资基金发展关键词，这有助于促进良性竞争，提高财政资金使用效率。相信《指导意见》以及后续配套政策的印发和实施，为政府投资基金带来“顶层设计”和“操作指南”，助推其在推动经济转型升级、提质增效上发挥更大作用。

责编：黄利飞

一审：黄利飞

二审：胡宇芬

三审：李伟锋

来源：新华社