发放过节福利是否违规?

准确定性要做到“三看”

实践中，如何准确认定究竟哪些行为属于违规发放过节福利?按照新修订的《中国共产党纪律处分条例》，并结合纪律审查实践，笔者认为判断发放过节福利是否属于违规，需要紧扣违纪构成要件，从主、客观多个角度入手，要做到“三看”，即看发放主体、看资金来源、看发放形式。

1 看发放的主体是否特定

违规发放过节福利的主体都属于党内法规和国家行政纪律明确的特定范围，主要包括机关、事业单位和国有企业三个类别。其中，机关类可以分为公务员单位和参照公务员法管理的事业单位两个层次;事业单位可以分为财政全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位3个层次;国有企业类可以分为国有独资、国有控股、国有参股3个层次。

首先，在机关、事业单位这一类，根据《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题解释》和《违规发放津贴补贴行为处分规定》(附后)，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理单位及经费来源由财政补贴的事业单位都可以成为违规发放津贴补贴行为的违纪主体。如，2013年9月，河南省郑州市某事业单位从管理费用中支出79.75万元用于购买月饼、食用油，为职工发福利。经过调查认定此行为属违规发放过节福利，该单位领导连某因对此问题负有领导责任，受到了党内警告处分。

其次，根据《违反〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉的解释》，如果国有企业领导人员中的共产党员违反国家财经纪律、企业财务制度及党风廉政建设的相关规定，违规发放过节福利，可以根据《中国共产党纪律处分条例》相关规定追究其责任。这里的国有企业领导人员除国有独资、国有控股企业领班子成员外，还包括对国有资产负有经营管理责任的其他人员、国有企业所属事业单位的领导人员和国有参股企业(含国有参股金融企业)中对国有资产负有经营管理责任的人员。这样，无论何种形式的国有企业，原则上都可以成为违规发放过节福利的主体。

2 看资金的来源是否正当

明确了主体，还应当看发放过节福利的资金来源。

机关、事业单位和国有企业按照国家的相关规定，均列支有一定比例的福利费和工会经费。其中，福利费主要用于解决工作人员的生活困难补助，同时补贴集体福利;而工会经费根据《中华全国总工会关于加强基层工会经费收支管理的通知》(附后)规定，可以用于工会组织的职工集体福利等方面的支出，如用于工会组织逢年过节向全体会员发放少量的节日慰问品等。因此，机关、事业单位逢年过节向干部职工发放一定的节日福利是有依据的，也是应该的，但前提是资金必须从单位的福利费和工会经费中列支。

实践中，很多单位在发放过节福利的时候，往往没有严格遵守相关的财务管理规定，存在挪用、套用单位正常工作经费发福利现象，个别单位甚至打着为职工谋福利的理由私设小金库、账外账，这就把正常的职工福利异化和歪曲了。如，2005年至2011年12月期间，某单位将每年举办从业人员上岗资格培训班的余款、销售业务管理软件的回扣、虚开的车辆维修费等收入76.7万元设立“账外账”，主要用于该单位干部职工发放福利、食堂返款充值、过节走访等支出，后来认定该局主要领导张某存在其他违反财经纪律错误，给予其党内严重警告处分。

3 看发放的形式是否合规

过节福利可以发，并不代表随意发。《关于严禁发放使用各种代币券(卡)的紧急通知》(附后)，早对单位使用代币购物券(卡)给职工发放福利提出了禁止性要求。而全国总工会也对“使用工会经费逢年过节向全体会员发放少量的节日慰问品”也作了进一步解释：其“逢年过节”的年节是指国家法定的节假日，“节日慰问品”原则上为符合中国传统节日习惯的用品和职工群众必需的一些生活用品等，“少量”的标准由省级工会根据当地的实际情况来确定，如，河南省总工会明确的标准为每位会员全年所有节日慰问合计总额不得超过1000元，且以实物为主。

一般所说的违规发放过节福利，在形式上多表现为打着逢年过节名义向干部职工随意发放现金、购物卡、代金券，或者是发放数额上明显超标的高档奢侈商品等，这些行为既无法体现传统节日组织慰问干部职工的性质，也明显违反廉洁纪律、财经法律法规、财经纪律等党和国家的各项规定，必须受到相应的党纪政纪追究。如，2013年12月，时任某市政管理处主任张某某安排财务人员购买了20万元的购物卡，以福利的名义给该处5名班子成员、31名职工及4名临时聘用人员相当价值购物卡，张某某的行为构成了违反财经纪律错误，并因其他涉法问题一并受到了开除党籍、开除公职处分。

4 定性过程中需要注意的问题

需要说明的是，如果2016年1月1日以前处理违规发放过节福利，一般情况下依据2003年颁布的党纪处分条例第126条规定的其他违反财经纪律的行为定性处理;2016年1月1日以后，就要依据新修订的党纪处分条例第97条(附后)规定的滥发津贴、补贴、奖金违纪处理。

总之，违规发放节日福利行为往往披着合规合情的外衣，难以判断，工作中须准确把握有关规定并结合当地实际，抓住违纪的关键环节，这样才能既保障干部职工的正常福利，又做到严格执纪，真正让违纪违规行为无处遁形。

法条链接1：

工作服务、为职工群众服务‚现就加强基层工会经费收支管理有关事项‚通知如下:

一、基层工会经费收支管理原则

基层工会组织要认真贯彻落实中央关于勤俭节约的有关规定和全国总工会《关于加强工会经费财务管理和审计监督切实管好用好工会经费的通知》精神‚发扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统‚切实加强工会经费收支管理‚坚决制止奢侈浪费‚合理有效地使用资金。要坚持工会经费为工会工作和职工群众服务的方向‚确保工会经费取之于职工用之于职工‚把更多工会经费用在职工身上‚为职工群众办实事、做好事、解难事‚让工会经费真正惠及职工群众和工会会员。

基层工会的经费收支管理‚要贯彻以下原则:

[一]遵纪守法原则。各项经费收支‚必须严格执行中央规定、国家法律法规、所在地方政府和中华全国总工会的有关规定‚认真执行工会财务会计制度‚遵守财务纪律。

[二]依法获取原则。基层工会的各项收入要根据《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》的规定‚依法获取。

[三]经费独立原则。基层工会要依法取得社会团体法人资格‚单独开设银行账户‚实行工会经费独立核算。

[四]预算管理原则。基层工会经费各项支出应当全部纳入预算管理‚按照全国总工会《工会预算管理办法》执行。

[五]服务职工原则。基层工会经费使用要突出重点‚优化支出结构‚集中财力保证维护职工的合法权益、开展职工服务和工会活动。

[六]勤俭节约原则。基层工会要贯彻中央厉行节约‚反对浪费的要求‚经费使用要精打细算‚少花钱多办事‚节约开支‚提高经费使用效益。

[七]民主管理原则。要依靠职工和工会会员管好、用好经费‚定期公布账目‚实行民主管理‚接受职工和工会会员监督以及经费审查委员会审查。

二、工会经费收入范围

基层工会的各项经费收入‚要严格按照《中华人民共和国工会法》《中国工会章程》的规定‚依法获得。包括:

[一]工会会员缴纳的会费。

[二]建立工会组织的单位按每月全部职工工资总额的2%向工会拨缴的经费‚或上级工会委托税务机关代收工会经费后按规定比例转拨基层工会的经费。

[三]上级工会补助的款项。

[四]单位行政按照《中华人民共和国工会法》、《中国工会章程》和国家的有关规定给予工会组织的补助款项。

[五]工会所属的企业、事业单位上缴的收入。

[六]基层工会对外投资取得的收益。

[七]其他收入。

三、工会经费支出范围

工会经费应当全部用于为职工服务和开展工会活动。基层工会要按照所在省级工会确定的经费分成比例‚及时足额上解经费。工会经费支出包括:

[一]工会为会员及其他职工开展教育、文体、宣传等活动产生的支出。基层工会应当将会员缴纳的会费全部用于会员活动支出。

1.职工教育方面。用于工会开展职工教育、业余文化、技术、技能教育所需的教材、教学、消耗用品;职工教育所需资料、教师酬金;优秀学员[包括自学]奖励;工会为职工举办法律、政治、科技、业务、再就业等各种知识培训等。

2.文体活动方面。用于工会开展职工业余文艺活动、节日联欢、文艺创作、美术、书法、摄影等各类活动;文体活动所需设备、器材、用品购置与维修费;文艺汇演、体育比赛及奖励费;各类活动中按规定开支的伙食补助费、夜餐费等;用会费组织会员观看电影、开展春游秋游等集体活动。

3.宣传活动方面。用于工会开展政治、时事、政策、科技讲座、报告会等宣传活动;工会组织技术交流、职工读书活动、网络宣传以及举办展览、板报等所消耗的用品;工会组织的重大节日宣传费;工会举办的图书馆、阅览室所需图书、工会报刊以及资料费等。

4.其他活动方面。除上述支出以外‚用于工会开展的技能竞赛费用及其他活动的各项支出。

[二]工会直接用于维护职工权益的支出。包括工会协调劳动关系和调解劳动争议、开展职工劳动保护、向职工群众提供法律咨询、法律服务、对困难职工帮扶、向职工送温暖等发生的支出及参与立法和本单位民主管理、集体合同等其他维权支出。

[三]工会培训工会干部、加强自身建设及开展业务工作发生的各项支出。包括开展工会干部和积极分子的学习和培训所需教材资料和讲课酬金等;评选表彰优秀工会干部和积极分子的奖励;组织劳动竞赛、合理化建议、技术革新和协作活动;召开工会代表大会、委员会、经审会以及工会专业工作会议;开展外事活动、工会组织建设、建家活动、大型专题调研;经审经费、基层工会办公、差旅等其他专项业务的支出。

[四]工会从事建设工程、设备工具购置、大型修缮和信息网络购建而发生的支出。包括房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、大型修缮、信息网络购建等资本性支出。

《中华人民共和国工会法》规定‚各级人民政府和企业、事业单位、机关应当为工会办公和开展活动‚提供必要的设施和活动场所等物质条件。

在行政方面承担资本性支出的经费不足‚并且基层工会有经费结余的情况下‚工会经费可以用于必要的资本性支出。

[五]对工会管理的为职工服务的文化、体育、教育、生活服务等独立核算的事业单位的补助和非独立核算的事业单位的各项支出。

[六]由工会组织的职工集体福利等方面的支出。主要用于工会组织逢年过节向全体会员发放少量的节日慰问品‚会员个人和家庭发生困难情况的补助‚以及会员本人过生日的慰问等。

[七]以上支出项目以外的必要开支。

四、严格控制工会经费开支

[一]基层工会要认真贯彻落实《中华人民共和国工会法》《中国工会章程》‚以及全国总工会《工会预算管理办法》《关于加强工会经费财务管理和审计监督切实管好用好工会经费的通知》精神‚严格控制工会经费开支‚各项开支实行工会委员会集体领导下的主席负责制‚重大开支集体研究决定。

[二]不准将工会经费用于服务职工群众和开展工会活动以外的开支。

1.不准用工会经费购买购物卡、代金券等‚搞请客送礼等活动。

2.不准违反工会经费使用规定‚滥发津贴、补贴、奖金。

3.不准用工会经费支付高消费性的娱乐健身活动。

4.不准单位行政利用工会账户‚违规设立“小金库”。

5.不准将工会账户并入单位行政账户‚使工会经费开支失去控制。

6.不准截留、挪用工会经费。

7.不准用工会经费参与非法集资活动‚或为非法集资活动提供经济担保。

8.不准用工会经费报销与工会活动无关的费用。

五、本通知下发后‚全总2009年10月28日印发的《基层工会经费收支管理办法》[总工发〔2009〕47号]同时废止。

法条链接2：

违规发放津贴补贴行为处分规定

中华人民共和国监察部

中华人民共和国人力资源和社会保障部

中华人民共和国财政部

中华人民共和国审计署

令第31号

《违规发放津贴补贴行为处分规定》已经2013年5月3日监察部第2次部长办公会议审议通过，人力资源社会保障部、财政部、审计署审议通过。现予公布，自2013年8月1日起施行。

监察部部长： 黄树贤

人力资源社会保障部部长：尹蔚民

财政部部长：楼继伟

审计署审计长：刘家义

2013年6月13日

第一条 为维护收入分配秩序，严肃财经纪律，规范津贴补贴政策执行，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》及其他有关法律、行政法规，制定本规定。

第二条 本规定所称津贴补贴包括国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等。

第三条 有违规发放津贴补贴行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违规发放津贴补贴行为的个人，应当承担纪律责任。属于下列人员的，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分：

(一)行政机关公务员;

(二)法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员。

法律、行政法规对违规发放津贴补贴行为的处分另有规定的，从其规定。

第四条 有下列行为之一的，给予警告处分;情节较重的，给予记过或者记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分：

(一)违反规定自行新设项目或者继续发放已经明令取消的津贴补贴的;

(二)超过规定标准、范围发放津贴补贴的;

(三)违反中共中央组织部、人力资源社会保障部有关公务员奖励的规定，以各种名义向职工普遍发放各类奖金的;

(四)在实施职务消费和福利待遇货币化改革并发放补贴后，继续开支相关职务消费和福利费用的;

(五)违反规定发放加班费、值班费和未休年休假补贴的;

(六)违反《中共中央纪委、中共中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于规范公务员津贴补贴问题的通知》(中纪发〔2006〕17号)等规定，擅自提高标准发放改革性补贴的;

(七)超标准缴存住房公积金的;

(八)以有价证券、支付凭证、商业预付卡、实物等形式发放津贴补贴的;

(九)违反规定使用工会会费、福利费及其他专项经费发放津贴补贴的;

(十)借重大活动筹备或者节日庆祝之机，变相向职工普遍发放现金、有价证券或者与活动无关的实物的;

(十一)违反规定向关联单位(企业)转移好处，再由关联单位(企业)以各种名目给机关职工发放津贴补贴的;

(十二)其他违反规定发放津贴补贴的。

第五条 将执收执罚工作与津贴补贴挂钩，使用行政事业性收费、罚没收入发放津贴补贴的，给予记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分。

第六条 以发放津贴补贴的形式，变相将国有资产集体私分给个人的，给予记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。

第七条 违反财政部关于行政事业单位工资津贴补贴有关会计核算的规定核算津贴补贴的，给予警告处分;情节较重的，给予记过或者记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分。

第八条 使用“小金库”款项发放津贴补贴的，给予警告处分;情节较重的，给予记过或者记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分。

第九条 利用职务上的便利或者职务影响，违反规定在其他单位领取津贴补贴的，给予记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。

第十条 以虚报、冒领等手段骗取财政资金发放津贴补贴的，给予记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。

以虚报、冒领等手段骗取财政资金，并以发放津贴补贴的形式合伙私分的，依照前款规定从重处分。

第十一条 在执行津贴补贴政策中不负责任，导致本地区、本部门、本系统和本单位发生严重违规发放津贴补贴行为的，给予记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。

第十二条 不制止、不查处本地区、本部门、本系统和本单位发生的严重违规发放津贴补贴行为的，给予记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。

第十三条 对违规发放的津贴补贴，应当按有关规定责令整改，并清退收回。

第十四条 经费来源由财政补助的事业单位工作人员有本规定所列行为的，参照本规定第四条至第十二条规定的违纪情节，依照《事业单位工作人员处分暂行规定》处理。

第十五条 处分的程序和不服处分的申诉，依照《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等有关法律法规的规定办理。

第十六条 有违规发放津贴补贴行为，应当给予党纪处分的，移送党的纪律检查机关处理;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第十七条 本规定由监察部、人力资源社会保障部、财政部、审计署负责解释。

第十八条 本规定自2013年8月1日起施行。

法条链接3：

国务院纠正行业不正之风办公室、国家经贸委、中国人民银行《关于严禁发放使用各种代币券(卡)的紧急通知 》

国纠办发电[2001]2号

1998年，国务院纠正行业不正之风办公室针对各地擅自发放使用各种代币券的问题，发出紧急通知严加制止，一度使发放使用代币购物券之风得到有效遏制。但近一时期，这股不正之风在一些地方有所抬头，个别地区有发展蔓延之势。一些地方变换形式，除继续发放使用代币购物券外，还违规发行、使用各种代币购物磁卡。少数金融单位为争取客户，违反国家金融法规，参与制作和发售代币购物卡;一些商业单位也为招揽生意、利用代币购物券(卡)搞不正当商业竞争;还有些单位购买各种代币券(卡)作为向有关单位和人员拉关系的手段。这些行为，不仅违反财政纪律、扰乱金融秩序，而且助长奢侈浪费等消极腐败现象。为坚决刹住发放使用代币购物券(卡)的不正之风，特紧急通知如下：

一、各地区、各部门以及各单位要从讲政治、顾大局的高度，从贯彻落实江总书记关于“三个代表”重要思想的高度，充分认识发放和使用代币购物券(卡)问题的严重性、危害性，坚决贯彻执行有关规定，立即停止印制、发售、购买和使用代币购物券(卡)，对已经发放使用的代币购物券，限期在2001年2月28日前由出售和购买单位妥善处理，过期一律作废;对于违规发放使用的代币购物券，一律废止;在规定期限后，仍违规发放使用者，一律追究有关人员和主管领导的责任。

二、各金融单位要严格执行国家有关金融法规，严禁各商业银行、邮政储蓄机构违法、违规、违纪发放银行卡。各商业银行、邮政储蓄机构要严格执行中国人民银行的有关规定，严禁发行各类储值纪念卡和不记名、不记息、有固定面值的联名卡;未经中国人民银行的批准，不得发行新的银行卡;银行发行的各种由自然个人使用的银行卡，要严格执行申办程序，严格监督，防止出现漏洞。

三、严禁各级党政机关工作人员及其他公务人员，特别是各级领导干部收受任何形式的代币购物券(卡)。凡收受代币购物券(卡)的，要按规定及时上交，逾期不上交者，以收受礼金论处，对赠送者也要严肃处理。

四、各级金融、经贸部门和纠风办要加大对禁止发放使用代币购物券(卡)工作的检查力度。对于继续违反规定印制、发售、购买和使用代币购物券(卡)的;要按照国家有关规定从严查处，对典型案例予以公开曝光。

国务院纠正行业不正之风办公室

国家经济贸易委员会

中国人民银行

2001年1月19日

法条链接4：

《中国共产党纪律处分条例》第九十七条　违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分;情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的，给予开除党籍处分。

责编：曾璇

来源：我们都是纪检人