土地是农民赖以生存的最主要的生产要素,土地制度改革对农民的生产和生活意义重大。1978年开启的一轮农村土地制度改革,实现了农村集体所有权和家庭承包经营权的分离,强化了农民权利,解决了生产积极性的问题。而正在进行的新一轮农村土地制度改革的核心是“放活土地经营权”,其创新意义和深远影响,可与前一轮改革比肩。近日,习近平在中国农村改革的发源地安徽凤阳县小岗村召开的农村改革座谈会上指出:“完善农村基本经营制度,要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。这是农村改革又一次重大制度创新。”请随“学习中国”小编一起学习。
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图为:2016年4月25日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话。
一、问题倒逼改革
改革要坚持问题导向,农业改革也是如此。一家一户的家庭生产经营发展到今天,农业的投入和产出几乎到了极限,亟须转变经营方式来聚集和适配资金、技术、装备等生产要素。城镇化工业化发展到今天,农村劳动力大量向城镇转移,“谁来种地”、“怎么种地”的问题越来越凸显,亟须新的经营主体弥补家庭经营的局限。小块分散的土地经营发展到今天,农民经营性增收的空间已经不大,亟须盘活农村资产、拓展增收渠道。市场经济和对外开放发展到今天,传统农业无力应对国际市场竞争,亟须靠现代化的规模经营提高农业竞争力。当前阶段我们必须要通过新一轮的农村改革,消除体制机制弊端,提高农业生产效率,实现农地规模化经营,提高农地融资能力,需要赋予农民对农地更多的财产性权利。2013年,习近平在中央农村工作会议上一针见血指出了目前农业存在的问题:“随着农村分工分业发展和大量农民进城务工,相当一部分承包土地的农户不种地了。上世纪八十年代初搞包干到户时,百分之九十九以上的农业经营主体都是承包户,土地承包者就是经营者。现在,承包经营权流转的农民家庭越来越多,土地承包权主体同经营权主体发生分离,这是我国农业生产关系变化的新趋势。这个变化对完善农村基本经营制度提出了新的要求。”对此,党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”为深入贯彻十八届三中全会精神,2013年底中央农村土作会议提出“不断探索农村土地集体所有制的有效实现方式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。2014年中央一号文件延续“稳定承包权,放活经营权”之提法,明确允许以承包土地的经营权向金融机构抵押融资。“十三五”规划纲要提出:“稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转,通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式,推动实现多种形式的农业适度规模经营。”至此,在国家政策层面,经营权从承包经营权中分离出来,形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”之格局。
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图为:2013年12月23日至24日,中央农村工作会议在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在会上发表重要讲话。
二、放活土地经营权
农村土地经营权,是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益、流转等权利。土地经营权是农民作为集体经济组织成员应当享有的重要财产权利。放活土地经营权是农村土地制度改革的又一次重大创新,是新一轮农村生产关系调整的核心。实践中,我们把放活土地经营权作为改革的突破口,有利于推动土地适度规模集中,促进农业产业化经营,保证粮食和农产品安全。因此,在纷繁复杂的农村改革中,抓住“土地”这个农业生产中最重要、最基本、最广泛的生产要素,抓住土地“所有权、承包权、经营权”这个最关键、最复杂、最积极的生产关系,就能够带动农村其他改革攻坚突破、整体推进。放活土地经营权,目的就是培育新型经营主体、发展适度规模经营。
第一、培育新型经营主体。党的十八届三中全会提出,要加快构建新型农业经营体系,培育和壮大新型农业生产经营组织,充分激发农村生产要素潜能。农业部部长韩长赋指出:“加快构建新型农业经营体系是深化农村改革的重要任务,也是解决‘谁来种地’和‘怎么种地’问题的应对之策。今后将推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展,扶持发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等多种经营主体。”在实践中选择什么样的经营主体,要勇于闯新路,走多样化的路子,不能整齐划一。注重发挥各类主体的比较优势以及对小规模农户的带动作用,形成有规模生产能力、质量保证能力和风险应对能力的市场经营主体。一是鼓励农业专业大户和家庭农场的发展。专业大户、家庭农场作为规模化生产主体,承担着农产品生产尤其是商品生产的功能,以及发挥对小规模农户的示范效应。应注重引导其向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平。二是组建农民专业合作社和农产品协会,发挥其带动散户、组织大户、对接企业、联结市场的功能,提高农民组织化程度的作用。三是推动农业龙头企业做大做强。龙头企业在“公司+农户”等多种形式的产业化链条中可以发挥引导和带动作用,更多承担农产品加工和市场营销的功能,并为农户提供产前、产中、产后的各类生产性服务。四是发展农业产业园区。要通过打造和发挥农业产业园区的产业集聚功能,使之成为农业发展的基地和平台,加快推动传统农业转型升级。
第二、发展适度规模经营。从全国来看,由于各地的农业资源禀赋、农民就业和收入结构等自然经济条件千差万别,不可能存在一个放之四海而皆准的土地经营规模适宜标准。习近平指出:“放活土地经营权,推动土地经营权有序流转,政策性很强,要把握好流转、集中、规模经营的度,要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。”所以,合理确定适合当地的土地经营规模要靠各地从实践中探索。首先,农业规模化经营必须“适度”。农业适度规模经营的核心是实现各种生产要素的协同效应,使其发挥各自最大的生产潜力,所以规模经营不能盲目追求“规模”而应注重“度”的把握,审视生产要素的配置是否合理。其次,农业规模化经营应当覆盖农业生产的所有环节。农业规模化经营不仅仅是土地集中规模经营,而且应当从农业生产的整个链条来认识农业规模化经营,不仅要创造条件鼓励土地向农业大户、家庭农场和农业企业流转,而且要使产前、产后和产中的其他重要环节都可以规模化经营。最后农业规模化经营的推进应当逐步进行。农业规模化经营的发展是一个过程,是建立在工业化、城镇化基础上的逐步的、稳妥的推进,如果没有产业对就业的支撑和城市对人口的容纳,快速推进农业规模化经营可能会带来一系列社会问题。习近平在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出:“要坚持规模适度,重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展,确定合理的耕地经营规模加以引导,不能片面追求快和大,更不能忽视经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。”
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图为:2016年4月24日至27日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在安徽调研。这是4月25日下午,习近平在滁州市凤阳县小岗村向村民们问好。
三、把选择权交给农民
实现承包权和经营权分置并行必须以尊重农民意愿和维护农民权益为前提,只能引导,不可强求。要用创新方式和创新手段积极引导,要让农民有更多的获得感,而不能搞“运动”。习近平指出:“要尊重农民意愿和维护农民权益,把选择权交给农民,由农民选择而不是代替农民选择,可以示范和引导,但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。”
要尊重农民意愿,减少对农村土地流转过程的行政干预,杜绝强制性干预。基层组织对于农村土地流转过程的干预程度会影响农户土地流转的期望收益,随着基层组织干预的增强,土地流转的自由度可能会逐渐减弱,农户土地流转的收益可能会逐渐减少。在农村土地确权之后,农户对土地使用权的流转应有独立性,任何农村基层组织都不得以任何理由强制干预农户土地流转过程。目前,我国农村基层政府在法律意义上既是经济主体又是司法主体。在这种情形下,当地政府很可能会通过行政干预的手段与普通农户争利。因此,要充分尊重农户在土地确权之后的自主性,减少农村基层政府组织对土地流转过程的干预。习近平在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出:“要尊重农民意愿,坚持依法自愿有偿流转土地经营权,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥。”
要加强示范和引导。党委政府要做好引导、支持、规范、监管、服务工作。引导,就是宣传党的政策,让农民知道自己的权益。支持,就是加大农业基础设施投入,为规模经营创造条件。规范,就是完善流转程序,保障农民和经营主体的合法权益。监管,就是加大土地用途等执法监督。服务,重点是统筹建立完善的流转平台。
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图为:2013年11月27日下午,习近平在山东省农业科学院智能化温室了解农业科技创新情况。
四、画出四条底线
农村土地制度改革要善用底线思维,守住底线、防患未然,必须掌握改革实践的主动权。习近平明确提出四条底线:“不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。”
第一、不能把农村土地集体所有制改垮了。坚持农村土地农民集体所有,是坚持农村基本经营制度的“魂”。农村集体经济的发展壮大,不仅关系到农民的切身利益,关系到农村改革和发展的大局,关系到中国广大农民坚定地走中国特色社会主义道路这一根本问题。 以习近平同志为总书记的中央领导集体高度重视农村改革与发展道路、方向等基本问题,多次强调坚持农村土地集体所有制是农村改革和发展的底线。近几年的中央1号文件和相关政策,都对有效地落实集体所有权、有力地推进集体经营发展、切实发展壮大集体经济实力等重要问题提出了新的要求和规划,让农村集体经济的发展更加有据可依、有章可循。 2013年,习近平在中央农村工作会议上指出:“农村土地属于农民集体所有,这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式,农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度,就要坚持农村土地集体所有。”会议指出,坚持农村土地农民集体所有,这是坚持农村基本经营制度的“魂”,其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位,不论承包经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。
第二、不能把耕地改少了。民以食为天,耕地关乎百姓的口粮。耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情,决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好,坚决守住耕地红线,绝不能有半点闪失。因此,土地制度不管如何改革也不能在减少耕地上做文章,18亿亩耕地红线绝对不能破。习近平在中央全面深化改革领导小组第七次会议上指出:“严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提,决不能逾越。”2013年,习近平在中央农村工作会议上指出:“耕地是粮食生产的命根子。农民可以非农化,但耕地不能非农化。如果耕地都非农化了,我们赖以吃饭的家底就没有了。”他强调:“保护耕地要像保护文物那样来做,甚至要像保护大熊猫那样来做。坚守十八亿亩耕地红线,大家立了军令状,必须做到,没有一点点讨价还价的余地!”
第三、不能把粮食生产能力改弱了。洪范八政,食为政首。悠悠万事,吃饭为大。对于一个有着13多亿人口的大国而言,粮食安全始终是治国安邦的头等大事。新世纪以来,我国粮食生产实现了连续十二年增产,充分证明中国人有能力解决好自己的吃饭问题。但是,这并不意味着我国的粮食安全可以高枕无忧、可以松劲了。十八大以来,习近平总书记高度重视粮食问题,他强调:“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。”他提醒我们:“保障国家粮食安全是一个永恒的课题,任何时候这根弦都不能松。”他还强调:“我国是个人口众多的大国,解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”。
第四、不能把农民利益损害了。保护农民利益是社会发展的必然选择,是新农村建设的题中之义,是全面实现小康社会的目标要求, 是中国经济增长和发展最为重要的条件之一。中国要实现长期的可持续发展,必须解决农民自身的发展问题,必须让农民也能同样地享受发展的成果,这不仅是一个公平的问题,也是一个发展的问题。习近平主持召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议指出:“要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点,坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,在试点基础上有序推进。”将农民视为最重要的发展资源,通过尊重、保障和发展农民的权益,激发亿万农民的发展潜力和创造性,促进中国农村的可持续的发展。这是农村土地制度改革能否向纵深推进的一大关键。
习近平指出:“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。要加强引导,不损害农民权益,不改变土地用途,不破坏农业综合生产能力。”以“稳定承包权,放活经营权”为核心的新一轮农村经营体制改革,也许会像当年“家庭承包经营”改革一样,给“三农”、给中国带来新一轮“天翻地覆慨而慷”。
责编:曾楚禹
来源:学习中国