奋勇迈上城镇化新阶段(治国理政新实践)

——党的十八大以来深入推进以人为核心的新型城镇化纪实

经济日报记者 瞿长福 马志刚

在一个超过13亿人口的发展中大国，如何走出一条符合自身实际、具有自己特色的新型城镇化道路，是一个宏大而深远的时代命题。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高瞻远瞩，站在时代发展的制高点，从中国经济社会发展的现实出发，以宽广的战略视野，坚持全面深入推进以人为核心的新型城镇化建设，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，从聚焦“走出一条新路”到明确城市发展“路线图”，从提出解决“三个1亿人”目标到新型城镇化试点，描绘出一幅以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化宏伟蓝图，为经济持续健康发展提供持久强劲动力。

城镇化是现代化的必由之路

2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》印发，文件勾画出中国特色的城市发展“路线图”。

此前，2015年12月，中央城市工作会议在北京召开。这次会议，距上一次中央城市工作会议已经37年。

往前2年，2013年12月，中央城镇化工作会议在北京召开。这是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。

几年之中，两次召开最高规格的城镇化专门会议，数次颁发总体性、政策性举措，彰显了城镇化在经济社会发展中的极端重要性：走什么样的城镇化道路，不仅直接关系到城镇化质量水平和可持续发展，更关系到城镇化的出发点和落脚点——为了谁，关系到如何在新常态下推动中国经济全面转型升级。

这是必须回答的课题。

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就，城镇化为城乡居民共享经济社会发展成果提供了巨大平台。但是，随着经济发展进入新常态，城镇化面临新的形势、新的挑战、新的困难、新的机遇。

从外部看，全球供给结构和需求结构发生深刻变化，国际市场竞争更加激烈，我国面临产业转型升级和消化严重过剩产能的严峻挑战，传统高投入、高消耗、高排放以工业化为依托的城镇化发展模式不可持续。

从内部看，随着经济社会的快速发展，缩小城乡差距、让13亿人共享发展成果、全面建成小康社会的要求越来越迫切。与此同时，经济增长换挡降速，转型发展刻不容缓。随着劳动年龄人口达到峰值和人口老龄化程度提高，不能继续依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展;随着资源环境瓶颈制约日益加剧，不能继续依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展;随着户籍人口与外来人口对公共服务均等化要求的不断提升，不能依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展。

这表明，城镇化对经济社会发展的巨大拉动力、推动力、带动力、影响力在新形势下显得更加迫切、更加突出。

一方面，城镇化是国家现代化的重要标志，是现代化的必由之路，没有城镇化的支撑与融合，就没有工业化、信息化和农业现代化的同步发展。

城镇化是经济持续健康发展的强大引擎。扩大内需的最大潜力在于城镇化，农村人口向城镇转移，扩大消费群体、提升消费结构、释放消费潜力、带动相关领域巨大投资需求也在于城镇化。

城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手。加快发展服务业是产业结构优化升级的重点，城镇化进程中的人口集聚、生活方式变革与生活水平提高，将扩大生活性服务需求与生产性服务需求。

另一方面，城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径、解决城乡二元结构的重要通道、推动区域协调发展的有力支撑。我国农村人口过多，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变。城镇化将为发展现代农业腾出宝贵空间，进一步增强以工促农、以城带乡能力，也将推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调。

新常态呼唤新的动力，新背景呼唤新的思路，新挑战呼唤新的路径，新困难呼唤需要新的举措。

登高望远，统揽全局。以习近平为总书记的党中央对新时期全面深入推进新型城镇化建设的指导思想、总体思路、基本原则、目标任务做出了明确的顶层设计与全面部署。

“城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。”2013年中央城镇化工作会议为城镇化谋篇布局。

在总体思路上，习近平总书记指出，推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

在发展主线上，习近平总书记提出，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

在城市建设上，习近平总书记告诫，要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁;要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉;要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。

蓝图既已展开，方向已然明确。党中央统筹谋划的立体宏观、全面生动、兼顾当前与长远的新型城镇化战略，在神州大地起航。

新型城镇化“新”在以人为核心

实践新的蓝图、新的举措，需要凝心聚力抓落实，疾蹄步稳往前走。

新型城镇化首先“新”在以人为核心，“新”在人的城镇化。过去，快速发展的城镇化忽视了以人为核心这一出发点，忽视了努力推动城乡基本公共服务均等化的迫切要求，带来一些问题。

大量农业转移人口市民化进程滞后，名义城镇化率与实际城镇化率相差甚远，2亿多农民工及其随迁家属，难以在教育、就业、养老等方面享受与城镇居民同样的基本公共服务，无法真正在城市扎根。“土地城镇化”快于人口城镇化，“摊大饼”式粗放扩张。城镇空间分布和规模结构不合理，产业集聚与人口集聚不同步。“城市病”逐步加重，一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵，环境问题突出，绿色空间锐减。

如何解决好人的问题?党的十八大以来，遵循习近平总书记的要求，“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”，深化户籍改革成为推进新型城镇化的首要突破口。

2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，围绕城镇化水平和质量稳步提升五大发展目标，提出了一系列具体政策措施。当年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了有序推进农业转移人口市民化，加快户籍改革，实行不同规模城市差别化落户政策的明确要求。此后，全国多个省份相继出台户籍改革具体方案，截至2015年11月，已有25个省区市出台了户籍制度改革方案。

各地以户籍管理制度改革为重点，探索降低落户门槛、扩大落户通道的可行路径。安徽省只需有一定年限稳定的住房即可落户，入户主动权由居民自己决定。湖北省孝感市自2013年11月试行户改，允许有合法稳定职业和有合法稳定住所人员在城镇落户，现在全市共吸引7万多人落户城镇。

为了让转移人口进得来，住得下，能就业创业，各地还纷纷创新思路，扎牢公共教育、住房、就业“铁三角”，让新市民“定心定根”。江苏省充分挖掘现有办学潜力，提高公办学校吸纳度。目前，江苏进城务工人员随迁子女义务教育阶段入学率超过99%。广西来宾市除了给转移人口提供技能培训外，还搭建了劳务供需平台，创造就近或返乡创业条件。

提高城镇化质量，关键要解决钱从哪里来。城镇化庞大的资金投入主要包括水电路气、住房学校医院等“硬件”投入，以及居民就业就医上学、低保养老保险等“软件”投入。为此，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，政府融资将由贷款为主转向发债为主，培育地方主体税种，未来房产税、资源税与环境保护税将成为地方主体税种，要放宽准入，引入社会资本参与城镇化建设。

为了确保在体制机制上走出一条可推广的新型城镇化道路，2014年，国家发展改革委等11部委联合印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求试点地区探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，出台具体可操作的农业转移人口和其他常住人口落户标准，同时改革完善农村宅基地制度。

措施在逐步落实。在重庆，推进基础设施领域PPP模式，建立起多元化投融资渠道，有效解决产业发展、公共服务等多方面融资问题;在湖南株洲，设立新型城镇化建设基金，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元投融资格局;在广东东莞，以创新理念推进“三旧改造”，在操作主体、改造业态、资金来源、利益分配、开发方式等方面探索多元化模式，促进了城市更新。

3年来，新型城镇化围绕推进农业转移人口市民化、全面提升城市功能、加快培育中小城市和特色小城镇、辐射带动新农村建设等系统工程，统筹推进相关配套改革，因地制宜、大胆创新，紧锣密鼓地描绘出一幅气势恢宏的新型城镇化画卷。

新型城镇化推动经济社会转型发展

2013年，习近平在湖北省考察工作时说，即使将来城镇化率达到70%以上，还有四亿人至五亿人在农村。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。

3年来，围绕以人为本、城乡一体、四化同步，新型城镇化进入有质量的较快发展时期。2015年，我国城镇化率从1978年的17.9%提升到56.1%，城镇常住人口达到7.7亿。“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万。城镇就业人员占全国就业总量的比重连续两年超过50%，全国有超过一半就业人口在城镇上班。

这是一个了不起的深刻变化。如果用超过50%这个标准衡量，我国已经实现由农业社会向城市社会的标志性转变。

这一变化，表明新型城镇化正在推动“乡土中国”走向“城镇中国”。在城镇，农民工享有基本公共服务水平逐步提高，2014年国家财政性经费保障随迁子女就学的比例达到83.5%，完成农民工培训2300万人次。2014年，新开工保障性安居工程740万套，基本建成511万套。2015年保障性安居工程新安排740万套。在乡村，随着农村转移人口有序进入城镇，大量劳动力从农村解放出来，推动了农村土地适度规模经营，促进了农业机械化、集约化水平的提高和农业质量效益的提高。

福建晋江，在我国县域经济基本竞争力中位列前沿。2014年，习近平总书记对福建晋江推进新型城镇化试点工作作出批示：“眼睛不要只盯在大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇。”现在，晋江市常住总人口超过220万，其中户籍人口110多万，登记在册外来人口110多万。在这里，每个年满16周岁，拟在晋江居住30日以上的人，就可以在“市、镇、村、企”四级流动人口服务管理站办理居住证，持居住证就可享受医疗互助、义务教育等30项市民化待遇。

这一变化，折射出我国城镇化正朝着更高水准与质量方向转变，对经济增长和社会进步正在产生越来越大的推动作用。党的十八大以来，城镇消费品零售额增速一直保持较快增长，城市地下管网改造投资力度持续增大，有力对冲了经济下行压力。培育特色小镇是浙江省的一个大战略。目前，特色小镇正在成为该省加快产业升级的新载体、拉动有效投资的新引擎。据悉，浙江省首批37家特色小镇已经吸引3300多家企业，完成投资480亿元，有5个小镇的投资超过了20亿元。

城市发展质量的提高，带来了城市面貌的新变化。让“文化”“乡愁”不只存于记忆，是呼声，更是行动。各地无论是城市改造，还是发展小城镇，都坚持规划先行，自觉保留当地独特的传统文化，守住人们熟悉的自然风貌，呵护那份弥足珍贵的“乡愁”。不少城市越来越重视地下基础设施、产业支撑等“里子”，加强城市地下基础设施建设和改造，推动城市新区、各类园区、成片开发区的新建道路同步建设。2015年，我国城市用水普及率已经超过98%，污水处理率达到90%。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等城市群，成为带动经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的重要平台。

一次次重要会议、一份份纲领性文件、一项项重要部署，是历史的记录，也是一座座里程碑。回首来路，“三个1亿人”城镇化问题加快解决，中国特色新型城镇化建设不断向纵深挺进;展望未来，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，实现中华民族伟大复兴的中国梦必将获得更澎湃的动力。

(新华社北京2月26日电)

《 人民日报 》( 2016年02月27日 01 版)

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